一、基础教育优质均衡发展的政策分析

政策导向是基础教育从基本均衡走向优质均衡的基本依据，我国已有的政策部署已清晰指向基础教育的优质均衡走向。教育部、国家发展改革委、财政部2023年联合印发的《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》提出，“实施义务教育强校提质行动，加快优质均衡发展”。在义务教育领域，“基本均衡”发展目标已在全国所有县级行政区划单位通过督导评估认定，全面实现。这标志着义务教育发展重心已战略性转向“优质均衡”，相关工作正依据更高标准“逐县”稳步推进认定。截至2021年底，基本均衡已在2895个区县全部通过，未来将实现从资源配置均衡向质量内涵均衡的跃升。在学前教育领域，国务院办公厅2025年印发的《关于逐步推行免费学前教育的意见》提出，从2025年秋季学期起，免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费。推进免费学前教育，是实现人民满意教育、促进学前教育优质均衡发展的关键环节。

《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》（简称《纲要》）指出，建立“市县结合”的基础教育管理体制，因地制宜打通使用各学段教育资源，加强跨学段动态调整和余缺调配，扩大学龄人口净流入城镇教育资源供给。《纲要》明确了高中教育多样化的发展方向，提出统筹推进市域内高中阶段学校多样化发展，加快扩大普通高中教育资源供给，探索设立一批以科学教育为特色的普通高中，办好综合高中，深入实施县域普通高中振兴计划。多措并举下，持续推进高中教育的“扩优提质”。中等职业教育领域，《纲要》规定，推动中等职业教育与普通高中教育融合发展；加强优质中等职业学校与高等职业学校衔接培养；加强教考衔接，优化职教高考内容和形式。自中等职业教育（尤其涉农专业）普遍实施免费政策以来，中等职业教育规模稳步提升。综上来看，基础教育从基本均衡走向优质均衡是国家政策的基本指向。

二、基础教育优质均衡发展的实践数据

我国已建成世界上规模最大的教育体系。2014-2024年间，全国学前教育毛入园率由70.5%增长至92.0%；九年义务教育巩固率由92.6%增长至95.9%；高中阶段毛入学率由86.5%增长至92.0%（如表1）。学前教育毛入学率提前完成“十四五”规划目标。各级教育普及程度达到或超过中高收入国家平均水平，实现了历史性跨越。在“有学上”这一历史性难题得到根本性解决后，人民群众的教育需求已升级为“上好学”，即对享有更高质量、更加公平的教育机会的迫切期待。这种需求升级的核心内涵，正是要求基础教育实现“优质”与“均衡”的有机统一，在普遍可及的基础上追求内涵提升与公平享有。优质均衡是教育机会公平、资源均衡配置基础上的教育质量的提升，旨在缩小基础教育结果的差异性，这是从起点、过程、结果综合维度推进教育公平、提升教育质量的必然要求。

教育经费是基础教育改革和发展的重要基石，经费投入、支出持续增长，反映了党和国家对优先发展教育事业的决心和意志。据全国教育经费执行情况统计快报，2023年全国教育经费总投入为64595.04亿元，比上年增长5.33%，再创历史新高。近年来，我国对教育投资的投入逐年递增（如表2、图1）。从“十四五”时期来看，国家财政性教育经费投入预计超过25万亿元，比“十三五”时期增长38%左右，这为基础教育优质均衡发展奠定了财政基础。国家通过加大教育财政投入、优化资源配置，不断提升学校办学条件，加大对薄弱地区和学校的投入，推进基础教育阶段学校的硬件和软件的标准化建设，从而将区域、城乡、学校间的发展差距控制在“相对均衡”的合理范围。不仅从外延上，更从内涵上推进基础教育的标准化发展。

推进基础教育优质均衡发展是我国融入并引领国际教育发展趋势、提升教育竞争力、办好人民满意的教育的必然要求。纵观发达国家的教育发展历程，在完成基础教育普及任务后，都将提升质量、促进公平作为战略追求。英国、美国、德国、日本等国均建立了较为完善的教育质量标准和监测体系，致力于缩小区域、校际和群体教育差距，保障每个学生获得优质教育的机会。中国基础教育在实现历史性普及后，将发展重心转向优质均衡，是引领世界教育发展趋势、建设教育强国的关键步骤。这不仅是民生需求，也是在全球化背景下提升国家人力资本质量和综合国力的战略选择。

三、基础教育优质均衡发展的关键挑战

基础教育在人口结构剧变下面临结构性调整压力。学龄人口总量特别是低龄人口的“断崖式”下降，从短期上减少了对学校数量的需求。与此同时，人口在城乡与区域间的大规模流动，又极大地改变了教育资源的实际配置格局，使得单纯的学校数量增减无法匹配复杂的人口分布现实。一方面，在“就近入学”原则指导下，我国保留了小规模学校，但人口迁徙、城镇化加快，致使乡村地区因生源锐减，大量教学点与小学陷入“空壳化”困境，由此引发教育资源被稀释、师资结构不完整、教育质量难以保障的问题。这些问题在中西部发展相对滞后的省份尤为突出。有研究对中西部五省份调研发现，乡村地区小学骨干教师配置的差异系数显著超出合理阈值，反映出师资均衡面临巨大压力，而与之形成鲜明对比的，是城镇学校普遍超负荷运行的现实。城区初中66人以上超大班额占比达62.84%，镇区学校56-65人大班额占比34.87%。另一方面，城镇教育资源承压不仅体现在班额过大，还反映在学位供给持续紧张。2025年，北京、广州、济南、青岛、成都、大连、长春、杭州、南昌等多个城市相继发布学位预警，适龄人口数量激增与区域内部不平衡造成“学位紧张”，由此出现部分“大班额”现象，不仅加重教师负担、影响教学效果，也给校园安全带来潜在风险。需要强调的是，基础教育的优质均衡是建立在人口规模巨大的现代化的基础上的，而当前区域发展差距大、人口变化、资源分布不平衡、城乡教育一体化尚未形成等突出问题，如何优化学校布局，将是基础教育实现优质均衡发展的巨大挑战。

学龄人口持续向经济发达区域集聚，总体呈现出“东密西疏”的分布态势。2013-2023年，东部地区义务教育学龄人口占全国义务教育学龄人口总数的比重由37.20%增长至41.10%。相比之下，中部地区和西部地区义务教育学龄人口在全国的占比均呈下降趋势，降幅分别为7.67%和4.64%。这一变化对教育资源规划提出了迫切需求。若以2023年全国义务教育阶段学校总数为基准进行测算，东部地区约需增加11738所学校才能满足当前学龄人口的入学需求。而实际规划中还需依据各省人口结构、财政能力、城镇化进度等差异进行弹性调整。特别是北京、上海、江苏、浙江、广东等持续面临人口流入的省份，所需新增学校的比例和压力可能更大。更长远地看，学龄人口变动趋势还将进一步演变。基于现有的人口数据推断，2025-2035年间，中小学的学龄人口出现先升后降趋势，随着我国人口生育政策的不断调整优化，学龄人口下降后可能出现新的上升状况。这种明显的人口起伏和结构波动，将对基础教育阶段学校布局、师资配置、投入机制等带来持续挑战，也对推进优质均衡教育目标提出更高要求。

基础教育优质均衡发展面临师资短缺、过剩并存的问题。在国家“编制总量控制、财政供养人员只减不增”的情况下，地方政府需要创造性地解决教师编制的问题。具体来看，2023年全国共有普通高中教育专任教师230.18万人，生师比12.7∶1，按国家标准12.5∶1核算，当前全国普通高中教师缺口仍达到3.22万人，师资配置仍存在明显不足。与此同时，中等职业学校的师资问题同样值得关注。2020年，全国中等职业学校生师比为19.54∶1，比2012年的24.19∶1有一定下降，显示出一定改善迹象。若以16∶1作为中长期目标进行测算，目前专任教师数量仍存在较大缺口，师资补充任务依然艰巨。扩大中小学教师培养规模已成为缓解师资压力的重要途径。但另一方面，结构性缺编问题依然突出，特别是在农村学校，美术、音乐、体育和科技等专业领域的教师仍然严重短缺，这不仅影响课程开足开齐，也在一定程度上制约了素质教育的全面推行。

四、基础教育优质均衡发展的基本路径

“十五五”时期是我国基础教育迈向优质均衡发展的关键阶段。在这一新时期，推进优质均衡的重点在于着力解决欠发达区域、乡村学校与一般学校在优质教育资源供给上的短板，强化资源配置的针对性与有效性。同时，应坚持政策补差与学校自主努力相结合，推动学校内涵建设不断深化，充分激发教育的内生性力量，实现从基本均衡到优质均衡的根本性转向。基础教育优质均衡发展的核心，在于通过系统性、整体性的路径设计，破解长期以来存在的资源配置不均衡、发展质量差异显著等深层次结构性矛盾。

学校布局调整是基础教育优质均衡发展的空间基础与关键环节。基于“十五五”时期人口预测信息，应超前研判基础教育阶段不同学段学位供需的短期、中期和长期变化，既要考虑当前的教育需求，又要考虑未来可能的变化，建立覆盖区域常住人口具有一定弹性的学校布局规划，增强公共教育服务体系的包容性和回应性。综合考虑人口出生率和迁移情况，建议东部地区布局学校时，优先考虑小学为主（小学6-12岁年龄组），有序考虑初中（12-15岁年龄组），具体比例需参考年龄结构数据。基于监测数据，可增加小学数量约30%～40%，初中10%～20%，实际需根据各省出生率和入学数据动态调整。在人口流入密集区（如北京、上海、江苏、广州等地）增加学校建设力度，优化学校分布以避免过度拥挤。针对西部地区学龄人口占比下降，建议减少新建学校，重点放在有序科学合并或关闭生源不足的学校，以提高教育资源利用效率。充分考虑学生需求、上学距离和保障条件，科学实施“撤点并校”政策，将部分非必要的小规模学校合并为中心学校。确保教育公平和质量并促，将建设重点放在改善留守儿童、流动儿童的学校硬软条件上，尤其是升级教育基础设施、增加数字化教学资源建设。针对西部部分地区学龄人口仍有局部增长（如成都、重庆等地）的情况，以市级为单位进行统筹规划，以三年为期限、五年为上限（学校建设周期），科学预测学龄人口，确保学校空间分布与区域发展大势同频共振。

针对优化教师队伍资源配置问题。可以参照部分地区行之有效的做法，采取“编制周转池”制度，盘活编制存量。同时，根据实际需要优化教师编制标准。将学龄人口减少、富余教师正在或将要产生的问题转化为积极性的回应，提高基础教育教师配置标准，提高个性化个别化教育质量。在部分地区，适应推进小班化教学的要求，对于班级规模已经降低到30人和初中班级规模已降低到40人的县，可以逐渐提高师（教职工）生比标准，小学师生比可提高到1∶16，初中师生比可提高到1∶12，未来也可以继续提高。在着重调整教师结构的同时，持续推进教师发展共同体建设，基于名师名校长工作室、名师导学团、学区联合备课等多种方式，充分发挥优秀、骨干教师作用，实现优秀教育经验、成果的资源共享。

与此同时，创新基础教育多元主体协同机制，构建优质均衡共治生态，打造政府主导下学校、家庭与社会协同共治的新格局。强化政府在统筹协调上的责任，借助制度创新来调动各方积极性，推动优质均衡治理模式转变，从过去主要靠行政推动，转向共建共享，推动管理机制朝科学化方向迈进。综合考虑不同利益主体的教育权益，强化战略规划，形成可操作可预测的学校布局调整优化机制，充分纳入教师、学生、家长等直接利益群体的意见，达成利益主体的利益平衡，形成学校布局共识，办好人民满意的基础教育。在政府主导和质量监管之下，通过购买服务的方式，吸引社会机构参与教育改革，提供高质量的教育服务。深化家庭与学校的协同育人机制建设，建立健全家校深度合作的制度，切实保障家长的教育知情权、参与权，拓展参与渠道，健全家校协作平台。由此形成学校教育主阵地、社会教育辅助地、家庭教育支撑地的育人格局。建立健全基础教育优质均衡发展督导评估办法，优化基本公共教育服务均等评价体系。形成基本公共教育服务的评价指标，构建自评、他评相结合的评价程序，基于监测评估结果改进义务教育优质均衡发展成果。激发社会力量的育人积极性，鼓励社区开放文化场馆、科技设施等资源，并将其系统纳入教育体系，整合“社会大课堂”与开放性科学实践。建立健全“共享共育”的教育组织机制，学校开放资源反馈社区，家庭主动参与学校建设，社会强化教育环境塑造。在基础教育强国建设和“十五五”发展规划的共同引导下凝聚价值共识，使优质均衡发展成为多元主体的自觉行动。