访谈嘉宾：

韩 平，全国政协委员，浙江省教育厅原副厅长、一级巡视员

柳 茹，全国政协委员，北京市北海幼儿园园长

刘 焱，全国政协委员，北京师范大学教授

管培俊，全国政协委员，中国高等教育学会副会长

长期以来的编制短缺问题，成为制约学前教育发展的“痛点”，也成为多位全国政协委员连续多年关注呼吁的“热点”。2022年全国两会在即，本刊特别采访多年来持续关注学前教育发展的部分全国政协委员，继续为学前教育的发展鼓与呼——

1.“编制问题”成发展“痛点”？

教育在线：近年来，“学前教育”是社会关注的热点，也是连续几年全国两会期间出现在委员提案中的高频词汇。当前，学前教育面临怎样的发展和挑战？

韩平：科教兴国、人才强国和乡村振兴等战略的全面推进，为我国的学前教育发展带来了新机遇，同时也提出了新的更大挑战。在建设高质量教育体系的背景下，促进学前教育公共服务体系完善显得尤为紧迫和关键，这也是广大家长和全社会的核心关切。而建设一支素质优良、队伍稳定、充满活力的学前教师队伍，是促进学前教育事业普惠高质量发展的内在要求和关键因素。但是当前学前教育发展遇到的教师编制及待遇等问题，严重地影响了幼儿教师队伍的建设。

柳茹：近年来，我国学前教育事业飞速发展，幼儿园数量的快速增加和规模的迅速扩大导致对学前教师的需求急剧增加。但长期以来，在全国事业单位严格控制机构编制和财政供养人员只减不增的背景下，现有学前编制资源难以满足教师扩充的需求，公办园教师核编补充困难，制约了学前教育事业的健康发展。

刘焱：自2010年以来，我国学前教育取得了跨越式发展。截至2020年，学前教育毛入园率达到了85.2%。但是，由于学前教育基础弱、欠账多，幼儿园教师队伍建设仍面临核编补充难、待遇偏低、队伍不稳定等问题。虽然近年来，各地政府投放给公办幼儿园的“编制”数量有所增加，但仍然赶不上公办幼儿园数量的快速扩张，近年来大批新建公办幼儿园都没有专门的教师编制，所以，核编补充难成为学前教育的“痛点”。

教育在线：现实中的缺口情况怎样？在没有编制的情况下，幼儿园的师资问题怎么解决？

柳茹：在现有学前编制资源难以满足教师快速扩充的需求背景下，各地公办幼儿园聘用大量编外教师以解决“燃眉之急”，这也让非在编教师日益成为我国学前教师队伍的主力军。

刘焱：公办幼儿园教师编制，是加强公办幼儿园教师队伍建设、提升教育质量的重要手段，对于调控和维护公办幼儿园教师队伍的数量、质量、结构和稳定等具有举足轻重的作用。据统计，2020年全国幼儿园专任教师缺口近20万，公办幼儿园专任教师编制缺口近60万。为了解决教师编制问题，各地采取的办法不同：在现有的编制核拨和管理使用的政策措施影响下，许多地方未能给公办幼儿园配齐教职工，尤其是专任教师；很多地方政府也采用安排公益岗、劳务派遣和临时聘用等方式补充师资；有的地方将中小学部分编制调剂到幼儿园，不仅“杯水车薪”，还占用了中小学的教师编制。

2.“核编补充难”带来的发展隐忧

教育在线：据我所知，咱们多位委员连续好几年都在为学前教育“编制”问题而呼吁。看来这个问题由来已久，编制短缺对学前教育发展带来怎样的影响？

刘焱：确实，公办幼儿园教师严重缺编问题是十余年来一直没有得到解决的“老大难”问题，已经成为制约我国普惠性学前教育健康发展的瓶颈问题。由于没有编制，非在编教师的工资远低于在编教师，且大多数没有社保，“同工不同酬”现象严重。据2020年调查，全国公办幼儿园在编教师月平均工资为6495元，非在编教师为3523元。由于工资低待遇差，幼儿园教师社会吸引力低，队伍稳定性差。同时，部分差额拨款的公办幼儿园还需自聘教职工，给幼儿园的运行带来了很大的困难和压力，幼儿园教育质量得不到保障。

柳茹：公办园是普惠性幼儿园的主体，起到引领方向、发挥示范、平抑价格的重要作用，是保基本、兜底线的中坚力量。没有编制、编制不足或者有编不补现象的普遍存在，在客观上制约了学前教育的高质量发展。确如刘委员所言，现实中存在“同工不同酬”的现象，这对教师的工作积极性产生了一定影响，制约了学前教育的高质量发展。

管培俊：这也是我再次为这个问题而呼吁。没有编制、编制不足，或有编不补的现象普遍存在，县镇农村幼儿园的情况尤甚。学前教育长期缺编运行，教育质量、管理和安全保障面临严重问题和诸多隐忧，呈现“小马拉大车”“超载运行”的状态。另外，因编制问题而造成的“同工不同酬”问题确实突出。

韩平：“同工不同酬”是最大问题。在前期调研中我了解到，目前许多地方幼儿园非编教师的收入仅有在编教师的50%左右，有些地方还远远不到。除了年均工资收入存在较大差距外，职称评聘、评优评先、职务晋升、进修培训、退休养老等方面也面临不同。教师也是普通人，收入情况和生活环境会极大地影响其生存尊严。而生存尊严缺失，教师就难以对自身的职业产生认同感、成就感和幸福感，导致工作积极性不足、师资流动性大，进而影响学前教育的发展质量。

教育在线：由此看来，由编制问题而导致的“同工不同酬”是绝大部分非编教师最关心的问题，也是影响学前教育师资质量及队伍稳定性的最大因素之一。

韩平：其实，学前教育的“编制难题”不仅对在职教师产生影响，对目前在读的学前教育专业高校学生的就业心态也产生了较大影响。对于学历较高的学生来说，除了对学前教育的热爱，编制也是他们选择从事幼师工作的重要因素之一。我们曾通过对浙江师范大学、杭州师范大学等拥有学前教育专业的17所院校的即将毕业的学前教育专业学生进行问卷调查，结果表示：包括研究生、本科生、专科生在内2207人中，其中仅有477人（21.61%）愿意接受合同制就业模式（大多为专科生），608人（占27.55%）愿意等待编制，416人（占18.85%）选择转变职业，706人（占31.99%）选择继续升学（其中有34.25%的学生不愿意继续选择学前教育专业攻读）。若持续没有编制将导致学前教育专业人才大量流失，优秀高校毕业生在择业时会放弃报考幼师岗位，甚至对今后高中毕业生报考学前教育专业也产生较大的负面影响。学前教育对优秀人才没有吸引力，这对推进学前教育高质量持续发展将具有“毁灭性”的影响。

3.从实际需要出发，在制度层面保障

教育在线：2022年全国两会即将召开，对于“编制短缺”这个制约学前教育高质量发展的瓶颈问题，各位委员有什么具体建议？

韩平：我认为要坚持确保基本、补齐短板、量力而行、尽力而为，盘活用好编制资源。具体来说有3点：首先机构编制部门应充分考虑学前教育发展需要，对公办幼儿园教师单列编制，保障公办园教师事业编制配备。根据国家编制核定标准，每年为各公办园核定一次编制，逐步提高幼儿园教职工的编制数量；另外，建议通过事业编制有效调剂，统筹区域内现有编制的存量，适当向幼儿园教师倾斜，填补幼儿园教师编制的缺口；再者，要改革创新公办幼儿园办园体制，完善公办幼儿园机构编制人员管理。加大高校优秀应届毕业生的招聘力度，创新教师招聘录用工作方式。

另外，还要加快实施非在编教师和在编教师“同工同酬”，拓宽非在编教师的成长渠道，让这部分老师看到专业发展的空间和希望。

刘焱：我认为解决公办幼儿园专任教师缺编问题，实际财政投入并不太多。按照当前公办园在编教师59.9万缺口，在编教师月平均工资为6495元、年平均工资7.79万元计算，需要增加的经费投入为466.86亿元，仅相当于60多公里地铁的造价。所以，我建议中编办、财政部和教育部等从我国学前教育发展的实际需要出发，尽快联合制定和出台《公办幼儿园教职工编制标准》，从制度层面保障公办幼儿园教师队伍建设，突破制约学前教育发展的瓶颈问题，切实加强幼儿园教师队伍建设，为学前教育持续健康发展提供有力的支撑和保障。

柳茹：我建议以学前教育法立法为契机，明确幼儿教师的法律身份和地位，从法律层面确立其待遇保障。通过立法破解各地公办幼儿园无教师编制的局面，实现依法治教。另外，建议各地教育行政部门要切实依据所在地区实际情况，对公办幼儿园教师编制情况进行摸底，因地制宜地出台《公办幼儿园教师编制标准》，并严格按照标准核定幼儿园编制，从根本上破解编制不足的难题。同时，会同当地编办、人事部门对幼儿园教师编制实行一年一核、一园一核的动态核定制度，以各地区发展的实际情况对教师编制进行及时调整和改善，加强公办幼儿园教师编制核定的真实性和科学性，以满足各地区教育实际发展的需要。

管培俊：国家依法治教，要先从教师编制管理上改起做起。而这个问题要由主责部门中央编办牵头来研究。首先，我建议在国家层面尽快出台幼儿园教师编制标准。从根本上破解编制不足的难题。增加教师编制，降低生师比。严格按照编制标准核定幼儿园编制，配齐教师和保育员。采取有力措施，抓紧补充高素质教师。地方出台幼儿园教职员配备规范，不能低于国家最低标准。对于公办民办幼儿园教师配备，都要依法监管。另外，依法保障幼儿园教师地位和待遇。依法按编配备教师。结束“两种身份、两种待遇”的状况，实现同工同酬。防止积重难返，形成新一轮“民办教师问题”。合格教师及时纳入编制，临时人员逐步化解。再者，还要严把幼儿园新教师入口关，严格实施教师资格考试和定期注册制度，强化教师资格准入。

教育在线：作为一名在学前教育领域躬耕40余年的学前教育工作者，柳委员对最一线的情况最为熟悉。具体到师资队伍建设管理上，您还有哪些建议和期待？

柳茹：创新学前教师管理体制与编制管理使用制度，激发队伍活力尤为关键。具体来谈，一是提升教师编制管理的层级，由各级政府做好教师编制的顶层设计，统筹和盘活区域内教师编制资源，依据辖区内学前教育事业发展、教师队伍情况和学前儿童人口变化，对编制实行跨区县调剂，建立学前教师编制的“蓄水池”或“周转池”，全面盘活教师编制资源。二是创新学前教师编制的管理和使用制度，打通优秀在岗非编学前教师进入编制内的渠道。同时，按照各地区、各园所教育质量和对区域学前教育普及普惠发展的贡献度，新增奖励性编制，提升教师工作的积极性和内驱力，激发学前教师队伍的整体活力。

不论是在《“十四五”学前教育发展提升行动计划》，还是在“教育部2022年工作要点”中，都对“公办幼儿园教师编制”问题提出了具体可行的措施。但好的政策若要发挥其应有作用，前提是执行到位。我们期待国家出台的各种利好政策在实践中的贯彻实施，真正落实在基层一线、落实到儿童的健康发展上。

原文刊于《人民政协报》2022年03月02日第09版

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