编者按：2021年是中国共产党成立100周年，为喜迎党的百年华诞，回顾中国共产党从诞生到发展壮大的光辉历程，深刻认识和把握中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的时代命题，光明网理论编辑部联合北京师范大学政府管理学院教工第一党支部共同策划推出系列文章，邀请北师大政府管理学院的专家学者发挥各自学术专长，深入总结阐释中国共产党百年伟大历程、辉煌成就和宝贵经验。

以下为乡村振兴相关主题的三篇文章，刘丽莉《中国共产党引领乡村治理的历史启示》、刘志鹏《用好“示范”促进机制 全面推进乡村振兴》、连宏萍《新时代土地制度改革驱动乡村振兴新使命》。

中国共产党引领乡村治理的历史启示

刘丽莉

（北京师范大学政府管理学院讲师、农村治理研究中心研究员）

中国共产党始终高度重视农业、农村、农民问题。从脱贫攻坚到乡村振兴，党中央多次在农村采取了重大决策，使农村发生了巨大变化。2019年《中国共产党农村工作条例》提出，为了坚持和加强党对农村工作的全面领导，贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，深入实施乡村振兴战略，提高新时代党全面领导农村工作的能力和水平，根据《中国共产党章程》，制定本条例。2021年中央一号文件也强调要充分发挥农村基层党组织领导作用，持续抓党建促乡村振兴。

中国共产党的领导制度是我国国家治理优势的根本所在。1921年7月，中国共产党诞生。从此，中国人民谋求民族独立、人民解放和国家富强就有了主心骨。新中国成立之前，中国共产党作为一个革命性政党已经深深扎根于全国广大乡村，实现了对农村部分地区的有效治理。以毛泽东为代表的中国共产党人将革命重心由城市转为农村。延安时期，党对农村基层政权建设进行了丰富的制度探索，在农村中建立了青年团、妇救会等群众组织代替传统的宗族组织，成为更广泛的农民利益的代表者。新中国成立之后，中国共产党通过土地改革和合作化运动，在全国范围内建立农村基层党组织，形成党的组织网络。随着改革开放家庭承包经营体制的确立，农村党组织形式也相应发生变化，党支部由建在生产单位回归于行政村。党的十八大以来，在党中央领导下，脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，进入全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的新征程。由此可见，中国共产党在带领农民解放事业、实现社会主义改造、领导农业现代化建设中都做出了重要贡献。

走好群众路线，广纳乡村民意

中国共产党始终遵循“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的工作路线。延安时期的群众路线和群众运动成为中国共产党改造乡村社会、推进党的政策的关键手段。1935年瓦窑堡会议通过了《中共关于目前政治形势与党的任务决议》，首次提出中国共产党是中国无产阶级的先锋队，又是全民族的先锋队。在抗战时期，共产党也推行了“减租减息”等有利于农民的政策。“三三制”政权下，基层党组织不仅保证工农阶层在党内的优势，同时积极吸收其他先进分子入党，如农村中的士绅阶层、贫苦的革命知识分子等，扩大党组织在农村的群众基础，乡村民意可以通过党内民主的方式得以明确表达。

构建制度优势，确保领导地位

中国共产党将民主集中制作为党的根本组织原则，保证党的意志能够有效在农村基层得到贯彻，农民的意见也能够向上传达。此外，中国共产党通过制定农村基层组织的各项规章制度，形成了一套具有中国特色的制度体系。1998年《村民委员会组织法》指出，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党的章程进行工作，发挥领导核心作用。改革开放后，农村社会流动性加强，中国共产党十分重视农村基层民主政治建设，一些地方进行“两票制”“两推一选制”探索，确保党在农村社会的领导地位和群众基础。

完善组织建设，实现乡村动员

中国共产党的组织建设是党的建设的重要内容。自延安时期起，农村党支部就定期召开小组会议和支干会，管理党员的日常工作、生活和学习。与此同时，党员在农村发展中发挥了带头作用。在接受下派工作队指导的同时，农村基层党组织的重要功能之一就是围绕党的中心任务发动和教育群众，利用各种方式进行党的政策宣传，领导群众组织生产活动，推动农村经济社会发展。这些农村基层党组织建设的宝贵经验加强了基层党组织建设，打造了坚固战斗堡垒，使中国共产党深深扎根于农村，经受住了历史的考验。

以上三方面历史经验对于我们解读中国共产党在乡村治理中的角色定位，理解新时代“党在农村的全面领导”有着重要的指导意义。习近平总书记提出，农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键。无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱。新时代背景下，党领导农村工作的组织体系不断完善和发展。其功能包括：价值引领，通过思想理论等价值性因素对乡村进行引导，推动乡村文化振兴；制度供给，整顿软弱涣散乡村基层党支部，破解领导力不足问题；公共服务，对村庄内不同类型的资源进行统筹和调度，提升公共服务与资源的整合程度；社会协调，增强村民的政治认同，激活乡村自治的内生动力等。

历史证明，坚持党的领导是提高我国农村治理能力、实现乡村治理体系和治理能力现代化的最大保障，也是最大的制度优势。放眼未来，在中国共产党的坚强有力领导下，聚焦产业兴旺、生态宜居、治理有效、乡风文明、生活富裕，我们必将走出一条高质量的乡村振兴之路。

用好“示范”促进机制 全面推进乡村振兴

刘志鹏

（北京师范大学政府管理学院讲师、北京师范大学农村治理研究中心研究员）

党的十九大提出“乡村振兴”战略，2018年中央一号文件公布全面部署实施乡村振兴战略，同年9月《乡村振兴战略规划（2018-2022年》提出要发掘和总结典型经验，发挥引领区示范作用。2019年中央多部委联合开展乡村治理示范村镇创建活动，促进乡村振兴开展，推动健全乡村治理体系。2021年中央一号文件再次提出，开展乡村治理试点示范创建工作，创建民主法治示范村。示范项目的适用范围进一步扩大，必将显著地改变乡村治理结构和效能，成为乡村振兴的重要政策工具。

历史与现实交汇的治理工具

在传统农业社会，公共管理者就认识到“崇贤旌善，王教所先”，认为可以通过树立示范人物向社会传递治理信号，从而争取农民对国家政策的支持。而近现代则是通过对农民中的“积极分子”进行榜样宣传，鼓励普通群众开展“比、学、赶、帮、超”等活动，先进带后进推行政策。而人物示范外，我国也出现了诸如大寨和大庆等同样遵循人物示范运行机制的政策示范点，在社会主义新农村建设过程中，也出现了“样板村”“示范村”等示范点。可见典型示范产生于传统时期，贯穿于中国国家治理的历史之中，并在当下发挥着新的作用。

乡村振兴示范项目有着以下四个主要特征，一是竞争性，示范项目通过公开竞争性的差额评比产生，一般都具有自主申报、材料审核、实地检查等过程；二是规范性，示范项目的评比标准、指标组成都是基于部门文件的评比通知，评比的标准和指标明确；三是周期性，示范项目评比周期一般为2-3年，长的有6年，短的为1年，且近年来有逐渐缩短的趋势；四是动态性，某地获评示范项目称号并非永久的，新的评选周期开始后，获评的示范点还需重新参与评选或接受复查，不合格者会被立刻“摘牌”。由此可见，示范项目评比既有“示范”的作用，又有“评比”的特征。示范产生的必经过程便是“评比”，即通过动员式的评比才能优中选优，向全社会展示“示范”的内容。即“评比”是针对过程的描述，而“示范”则是针对结果状态的总结，这就形成了示范促进乡村振兴政策执行的两个路径基础。

政策信息可视化与信息模糊的改善

示范项目可以释放出包含着国家治理目标和国家意志的信号和信息促成基层执行政策，并通过检查评估检验执行效果。作为一个地域辽阔的国家，漫长行政链条所带来的基层政策执行偏差一直与国家治理的历程相伴，农村地区政策执行中长期存在着“最后一公里”困境，乡村示范项目评比则可以帮助打通“最后一公里”。一方面，乡村振兴是面向农村的全新国家战略，农村基层政府可以通过示范项目的明确标准快速掌握国家战略要求，根据量化细致的评分标准可以较为完整地了解到上级政府的意图，即作为政策可视化的存在，示范项目为基层乡村政策执行提供了样板，使得上级政府的意图可以更好地贯彻到农村基层。另一方面，示范项目的动态性使得其在评比过程中面临着周期性的自上而下检查以及自下而上的汇报，成为上级政府评价追踪农村基层地区政策执行过程和评估政策执行绩效的有力抓手，从而实现上下级政府信息的沟通。此外，示范项目还有助于促进横向政府间的信息沟通。示范项目评选为农村基层政府之间的信息分享搭建了平台，促进创建示范项目的经验交流学习乃至模仿，推动政策扩散。而多样化的示范项目为不同自然条件和经济社会发展状况的村庄提供了多样化的发展选择，防止重复建设和资源浪费，有助于降低行政成本。

评比动员常规化与有序开展治理活动

作为“常规运动”，周期性开展的示范评比会促使基层政府有序转移注意力，改变我国政府“刺激-反应”的被动注意力分配模式。“上面千根针，下面一条线”是我国基层农村治理面临的基本环境。而在此复杂的环境中，受有限理性的影响，基层治理者不能同时关注所有的目标、备选方案及其备选方案的后果，进而引发注意力集中于某些方面并忽视另一些方面。因此，在多头管理和注意力稀缺的约束条件下，基层政府行为就成为了分配决策者注意力的过程，基层政策执行效果很大程度上受基层治理主体注意力分配的方向影响。示范评比依靠“运动式”的创建模式存在，需在一定时期内集中人力物力，成为引导各级政府各部门注意力良性转移的工具。而“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总体要求需要根据乡村治理和经济社会发展的客观规律有序实现，各级政府有计划、分批次发布示范项目则能够帮助基层农村治理主体根据本地当前的发展阶段自由选择“创建”的项目，有序引导基层政府转移注意力，有助于资源有限的基层政府在特定时期内聚焦于一项工作，也有助于全国各地阶梯式推进乡村振兴战略，提升治理的有效性。因此，示范评比因其灵活的特性使得政府注意力可以有序地在多个线程任务之间切换，防止一哄而起和无序建设。

协调机构常设化与政府结构优化

示范项目评比通过建立协调机构优化政府结构，促进涉农部门执行的协同性。20世纪70年代兴起的新公共管理运动将私营部门的分权、竞争和市场化借鉴到政府部门，一度增强了政府运转效率，却强化了政府中的部门主义。随着社会治理主体的广泛性，客体的复杂性显现，单一政府部门显然无法单独应对自己领域存在的问题，因此强调部门协作，追求“1+1>2”是必然趋势。但是，伤筋动骨式的机构改革不可能天天出现，否则会极大地挫伤行政效率和政治权威，而竞争性的示范项目评比则为部门协作提供了制度路径。在评比之初，涉农各部门以拼凑组合的方式成立临时“指挥部”，却随着评比的推进演变成长期性的协调组织，成为打破部门之间的壁垒，实现功能整合的桥梁。更为重要的是，示范评比强化了党在政府机构中的领导和协调作用。在社会主义国家，执政党是增强社会的向心力和凝聚力的核心力量。党的十八大以后，治理思路逐渐转而实行“党政分工”而非“党政分开”。2018年3月，新一轮党和国家机构改革突出了党的领导作用，强化了党在日常的国家治理中的协调作用，越来越多的示范项目协调组织设置在党委领导下，落实了党的十九大报告提出的“把党总揽全局、协调各方落到实处”的要求。

“示范前行”的国家治理之路

由此可见，在推动实现国家治理体系和治理能力现代化的道路上，示范项目这一来自于历史智慧的治理工具完全可以在新时代发扬光大，这正是中国共产党人薪火相传，继往开来的生动写照。当前，政府治理的外部社会环境正朝着高模糊性和高冲突性变化，具有不确定性、非经常性、跨部门性、任务繁复性的治理任务此起彼伏，而韦伯式的科层制不可避免地存在一定的不完备性和治理困境，难以适应社会变革要求。典型示范则可以促进治理主体间信息沟通，注意力的有序转移和机构协调，提高公共组织运行的效率，优化治理主体对外部环境快速变化的反应能力，强化功能区块的协调。整合通过试验试点等“泥泞前行（Muddling Through）”所获得的经验，加以推广和扩散，最终将国家意志贯彻到基层农村，提升我国各级政府基于漫长行政链条的政策执行绩效，实现国家战略目标，我们或将探寻出一条“示范前行”（Modeling Through）的新时代国家治理现代化之路。

新时代土地制度改革驱动乡村振兴新使命

连宏萍

（北京师范大学政府管理学院副教授、北京师范大学农村治理研究中心研究员、北京师范大学MPA教育中心主任）

党的十九大报告提出“乡村振兴战略”“加快推进农业农村现代化”。2017年中央农村工作会议强调，实施乡村振兴战略，必须大力推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给。土地制度是一个国家最为重要的生产关系安排，是一切制度中最为基础的制度之一。新中国成立以来，土地制度改革一次又一次解放了农村生产力，不断充实和巩固了农业产业基础，推动着乡村社会经济稳步上升，向共同富裕的目标迈进。然而现阶段土地要素的市场化配置仍然有进一步彰显的空间，土地资源的财产性收益有待进一步激发，土地增值收益分配制度有待完善，土地制度改革驱动乡村振兴的整体性效益值得挖掘和建设。

土地制度改革是一项综合性极强、系统性极高的社会工程，其引起争议的焦点在于改革将去向何处，本质上折射出效率与公平两个价值取向的博弈。从提升效率和保障公平两条主线出发，需从土地产权制度、土地使用制度、土地风险防范制度和土地增值收益制度等维度对农村土地制度进行系统性分析。就土地产权而言，探索农地产权改革模式，建立适应乡村振兴的农村土地产权制度势在必行；就土地使用而言，提高土地利用效率，切实保障农民权益是关键；就土地风险防范而言，需加强管理体制机制、准入程序和土地经营方面的制度建设；就土地增值收益而言，需要建立合理、规范、多元的保障机制和公平的土地增值收益分配制度。

新时代背景为土地制度改革赋予了新使命——秉持公平与效率并重发展目标，驱动乡村振兴。从提升效率的政策目标出发，土地产权制度与土地利用制度以市场化为导向，激活土地要素；从保障公平的政策目标出发，风险防范制度与收益分配制度建立公平法治与市场交易机制，推动城市反哺乡村。

土地产权制度创新：提升土地价值，推进土地流转，助推产业发展升级。土地流转能够解放农村劳动生产力，激发土地财产价值，使一部分农户可以从事二三产业；同时扩大经营规模，加速农业现代化转型，以现代化生产方式促进土地集约节约利用，保障我国粮食安全；同时推动绿色农业产业发展，构建产业融合的多功能新型农业。但在土地流转过程中，也要注意规避其中潜在的一些风险，要注意规范程序和设立相应的用地监管制度，土地流转必须符合农村经济发展实际，符合农民利益、符合当地具体情况。

土地使用制度创新：合理利用土地资源，从全局统筹规划，平衡好经济与生态发展关系。生态文明建设是国家应对挑战、化危为机的重大战略部署，也是实现“两个一百年”奋斗目标的战略保障。在提高土地利用效率的同时，需坚持绿色发展和可持续利用，通过体系化的土地规划、土地整治、耕地保护、土地征收等工作的开展，构建城乡统一的国土空间规划制度体系。要合理实施耕地占补，加强对耕地保护红线的宣传力度，加深全社会对耕地保护的认识。

土地风险防范制度创新：科学防范，减少土地风险，保障农地发展安全。消解土地流转过程中的金融风险、土地利用中的生态风险、土地管理中的法治风险，将其纳入常态化管理，是政府治理能力提升的体现，也与农民的幸福感获得感紧密相关，是保障农地安全发展、实现乡村振兴伟大目标的坚强后盾。对此，应建立完善的土地管理风险防范法律制度、土地督察制度与土地市场监管制度，以严格的监督与督察机制化解土地制度改革进程中威胁乡村振兴的因素，推进土地管理与利用有序展开，加强风险防范，为实现乡村振兴提供保障。

土地增值收益制度创新：反哺于农，合理分配收益，增加农民生活幸福感。将农民权益保护贯穿于农村土地增值收益分配的全过程，是新时期做好我国 “三农”工作应遵循的大逻辑。让农民享有合适比例的农村土地增值收益，赋予农民平等参与农业现代化进程的权利，确保农民共同分享农业现代化成果，最终解放农民、发展农民，也是时代的要求，是大势所趋。我国土地增值收益分配应重点关注土地征收与拆迁、农村集体经营性建设用地入市和城乡建设用地增减挂钩等方面，要建立多元的土地增值收益分配保障制度，保护农民主体地位不受损害，增强农民主体地位认同感，发挥农民主体能动性，保证农民主体地位长久稳定。

以公平与效率为核心价值目标的土地制度改革与乡村振兴伟大战略相契合。一系列农村土地制度改革为农村产业经济与生态环境发展提供全局性、内生性、精准性动力来源，通过具体的制度体系与政策工具激活乡村土地要素，提升乡村资源利用效率，保护农村农民合法权益，这构成了乡村振兴战略“产业兴旺”和“生态宜居”的动力机制，为“生活富裕”奠定资源基础。而配套的治理机制与乡村振兴中的“乡风文明”和“治理有效”要求相呼应，为“生活富裕”提供保障。这形成以农村土地制度改革为动力的乡村振兴驱动系统，为实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五大目标提供强大动力与制度支持。

原文刊载于光明网理论频道

中国共产党引领乡村治理的历史启示

https://theory.gmw.cn/2021-06/10/content_34913232.htm

用好“示范”促进机制 全面推进乡村振兴

https://theory.gmw.cn/2021-06/07/content_34906195.htm

新时代土地制度改革驱动乡村振兴新使命

https://theory.gmw.cn/2021-06/04/content_34900152.htm