2018年是汶川地震十周年，北京师范大学地理科学学部教授史培军接受《四川日报》专访，为四川防灾减灾救灾开出新“药方”。

十年看变：防灾能力和发展能力同步提升 综合减灾体制机制有了明显进步

过去10年，四川经历了三场地震，汶川地震和芦山地震的恢复重建工作都顺利完成，九寨沟地震重建正在进行。可以明显感受到，四川对地震灾害、重特大灾害应对能力明显提高了，恢复重建的地震灾区防灾能力、灾害设防水平都在不断提高。三次地震灾害，四川也获得了三次发展机会，通过灾后重建，调整灾区的生产力布局，构建了新的产业体系，用创新驱动发展。

重建绝不是简单的重复。这是灾后重建很重要的一个思路，其本质是厘清发展与减灾的辩证关系，坚持除害和兴利并存，将防灾能力和发展能力同步提升。我们在灾后规划方案制定中就是按照这个思路来做的，把恢复重建看成是一次重新发展的机会，重新进行生产力、产业、人口布局。东汽重工业基地从汉旺镇搬出，彻底搬离地震断裂带，为产业可持续发展提供保障；以前居住在山顶的村民，调整到了安全的台地上，山区退耕还林，发展生态旅游，新的产业出现。

四川这10年取得的成绩足以说明，通过构建重新发展的模式，实现了更高起点的建设，得到了更高水平的发展。

我们不主张大的和长距离的搬迁，而是就近重组重建。这一方案可以分三个层次来看。第一个层次是农村的布局调整，遵从就近原则，在原址附近、山体安全的地方选址重建，这种调整是局部的；第二个层次是县乡镇的重建，有组织地把工业生产集中起来，分布在更安全的地方；第三个层次是地市范围内的生产力布局调整。绵阳、德阳的山区布局了很多国防工业，借重建之机搬迁到工业园，与民用工业整合，促进了军民融合与新产业的发展。

2008年，从年初的南方雪灾到汶川地震，我们经历了两次大灾。随后的十年间，综合减灾制度有了明显完善，包括灾前、灾中、灾后恢复重建等。随着制度的完善，应急预案从纸上谈兵变得越来越能指导实践。国家机构改革中新成立了应急管理部，进一步深化了综合减灾体制机制的完善。汶川地震发生后，由中央主导恢复重建工作；芦山地震，重建主体变成了四川，中央给钱，地方做事。地方在灾后重建上的能动作用更强，便于把产业结构调整和地方经济发展结合起来。这10年，四川和全国一样，综合减灾的体制、机制有了明显进步，尤其在中央和地方、各级政府涉灾部门之间的关系上有了很大的改进。每经历一次地震的考验，就有一次升华。

综合减灾的法治建设仍然是一个短板。2007年国家出台了《突发事件应对法》，汶川地震后再也没有综合减灾相关的法律出台，这与我们当初的期待是有差距的。我们国家在法治减灾制度建设上还没有走出很好的一步，不能很好地规范各级部门、各类利益相关者的法律责任。

法治减灾防灾需要进一步重视。法律可以有效规范各级政府、各类利益相关者的责任，哪些能做哪些不能做，哪些该谁做，一目了然，可以大大提升备灾、应急、恢复和重建的效率。国务院出台的《汶川地震灾后恢复重建条例》，一共80条，对灾区恢复、重建起了重要的法治保障作用。10年后再看这个条例，都是很好的经验。我们希望能在这个基础上，有针对所有重特大灾害恢复重建的国家法规。《突发事件应对法》只是应对突发事件，还不能覆盖综合减灾、防灾减灾救灾的全过程。

四川经验：除害兴利并举 重建之路体现绿色发展理念

纵观过去10年，在全国的防灾减灾救灾进程中，四川贡献了不少经验。首先，经过几次灾害的锻炼，四川形成了一套应对灾害的制度体系和成熟的防灾救灾预案。九寨沟地震发生后，四川在短短24小时，完成了6万人的转移，如果没有各方面的通力配合是不可能做到的，光是道路管制就不可能做到。恢复重建规划设计上，也有超前理念，能够很好地把除害兴利并举、绿色发展新发展理念，贯穿在恢复重建中，把恢复重建看作是发展机会。

四川各级政府和群众的风险防控意识逐渐形成。在风险比较高的地方，奉行“生态行，我也行；生态衰，我也衰”的价值观，走上了尊重自然、保护自然的绿色发展新路。

四川重建理念的创新对灾区发展也产生了深刻的影响。四川多山，无论是生态建设还是环境保护，都是国家绿色发展战略实施所覆盖的主要区域。四川的自然灾害多发区和生态建设、生态保护的区域高度重合。

我们提出除害兴利并举，实施绿色发展的新发展理念，具体来看就是将生态建设、环境保护和灾后恢复重建结合起来。

一方面，通过打造绿水青山，发展金山银山。在灾后重建的规划中，摒弃大开发、大破坏，走尊重自然、保护自然的新发展模式。通过改变产业结构，坚持生态系统服务能力的市场化，打造全新的绿色产业。从都江堰到雅安，沿着川西的边缘这一带，都是地震灾区，通过生态恢复搞起了旅游业、养老服务业，找到了新的发展路子，为四川找到新发展的“药方”。

另一方面，生态恢复与建设降低了震后地质灾害的发生概率。恢复生态和生态建设就是修理地球，凡是生态和环境好的地方，地质灾害的发生与成害几率大大降低。应当把生态建设、修复、保护作为综合减灾的重大产业去抓，作为重大民生工程去抓。

科技对防灾减灾的助力日益显现。汶川地震使用了过去在防灾减灾救灾领域已经成熟的技术，在整个灾区的恢复重建中，应用了大量的防灾减灾科技。10年来国家高度重视科技减灾工作，四川也投入很多，从汶川地震、芦山地震到九寨沟地震，在重特大自然灾害中，综合减灾科技发挥的作用越来越明显。比如通过科技手段实现快速损失评估，从10年前的60天，缩短到现在的2周。科技力量体现在防灾减灾救灾的各个方面，包括监测预警与备灾、应急救援、转移安置、恢复重建等。综合减灾科技有了明显提升。

减灾取得巨大成效的同时，地质灾害还是时有发生，威胁百姓的生命财产安全。说明在防灾减灾方面，还有很多可提升的空间。比如：汶川地震后对灾区的灾害动态风险评估没有跟上。去年茂县发生高位滑坡灾害，发生滑坡的地方地势高、落差大、断裂带多、几乎无植被，是一个地质地震灾害高风险地区。地震灾区范围很大，后续影响短则20年，长则时间更长，必须要有清醒的认识，科学评价地震灾区的地质灾害风险。对于很多“露白脸”的山体，自然植被恢复和人工植被建设都很难的高风险区，必须积极避让主动搬迁。另外，我们的灾害设防水平仍然不均衡。这10年，灾区的灾害设防有了显著提升，但是四川总体对重特大灾害的设防，跟全国一样，没有明显的提升，这也是下一步需要努力的方向。

建言四川：做“灾害风险地图” 提升总体设防能力

灾害总体设防能力需要进一步提高。生态环境改善是其中最有效的措施。生态环境的总体质量好坏对震后防灾起至关重要的作用。我们在震后做了定点观测，凡是植被恢复好的地方，后期的崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害发生的频次就很低；凡是植被恢复差的，后期发生地质灾害的几率就高很多。建议四川在加强灾区生态恢复和建设的同时，兼顾非灾区的生态建设。对四川这个多灾省份来说，应当对总体设防能力提升进行研究，既包括提高建筑等物理设防能力，也包括提高人人参与的社会设防能力。

提高设防水平需要投入，但如果只有政府投入的话，显然不够，要发动全社会的力量，吸引社会资本投入综合减灾。灾害保险、灾害证券、巨灾彩票等金融手段都可以用到综合减灾中。许多地方已在探索社会资本参与综合减灾新模式，比如浙江防台风的保险产品，深圳的巨灾保险等。我们在这方面还有很大的提升空间，以保险为例，美国灾害投保比例达40%以上，我国还不到5%。

中央已经明确让社会力量在防灾减灾救灾中发挥更大的作用，四川将如何落地，是未来防灾减灾救灾路上的新课题。四川作为灾害多发、高发省份，未来仍有发生灾害的风险，要减灾首先就要了解灾害。四川应当抓紧制定防灾减灾救灾的总体规划，划定灾害区划，将高、中、低风险区分别划定，形成一份全省的“灾害风险地图”。在此基础上，重新调整生产力布局。高风险区域避开现代工业，开发“绿色”资源，经营生态资产，发展山区旅游业；中风险区，加强对生产力的保护，提升设防水平；在低风险区加密工业布局，因时制宜、因地制宜。比如汶川重灾区一些民族特色的小镇、村庄，都在震后成为了热门景区，获得的价值远远高于建工厂。尤其应当关注还没有发生灾害的高风险地区，要防患于未然，应当摒弃大开发的思路，限制发展规模，建设与区域相适应的生态安全和防灾减灾救灾体系。

科技减灾如何进一步释放？这是我们目前面临的另一个重大问题。四川在重大灾害应对中的科技投入仍然有空间，这不仅仅是为了提升防灾减灾救灾能力，更重要的是培育减灾与应急的新产业。从日本的经验来看，2005年神户大地震之后，日本的应急产业有了高速发展，成为地方主导产业，在应急装备开发、应急物资研发等方面取得了国际领先的水平。

对比日本，四川乃至全国的综合减灾产业发展还有很大空间。四川是一个多灾的省份，发展综合减灾与应急响应产业有广阔的市场需求，也有很强的社会需要，是除害兴利并举思路的体现。李冰父子的都江堰水利工程，就是世界上最好的科技减灾成果，也是除害兴利的典范。建议四川加大减灾科技投入，对产业进行战略设计和宏观把控，加快形成防、抗、救一体化的全链条综合减灾与应急响应的新产业，建立新时代绿色发展与综合风险防范的新模式，再造多个新“都江堰工程”。

人物名片：史培军

北京师范大学常务副校长、国家减灾委员会专家委员会副主任、国务院应急办专家组成员、联合国减灾办亚洲高级科技咨询委主席。“5·12”汶川特大地震后，被任命为国家汶川地震专家委员会副主任；“4·20”芦山地震、“8·8”九寨沟地震后，担任国家减灾委员会芦山地震、九寨沟地震灾害综合评估专家组组长。

　　史培军教授长期从事区域自然环境演变、资源开发与灾害风险科学方面的研究。初步构建了“区域自然灾害系统”的理论体系，与团队共同编制中国自然灾害系列地图集和《世界自然灾害风险地图集》，完成了中国自然灾害系列区划，建立了区域重大自然灾害快速评估技术体系与综合灾害风险防范的凝聚力模式。