《社会治理》：我国脱贫攻坚取得重大胜利，党的十八大以来我国出台了哪些关键性扶贫政策？

章文光：贫困问题是一个世界性的难题，伴随着人类社会的生存与发展，我国扶贫工作在不同历史阶段制定了符合国情的政策措施，走出了一条具有中国特色的扶贫开发道路。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫开发工作，把扶贫事业摆到治国理政的突出位置，先后就扶贫开发工作出台了一系列方针政策。这一系列政策涉及扶贫开发的重点任务、制度保障、体制建设、实施路径等，并构成一个有机联系的政策体系，是对以往扶贫开发战略的丰富和发展。

中国之所以能够在扶贫领域取得成功，主要得益于制定了精准扶贫、精准脱贫基本方略和脱贫攻坚战略。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时提出“精准扶贫”，精准扶贫战略逐步落地。这一阶段主要针对“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”四大问题，提出了贯彻落实“六个精准”“五个一批”的具体要求及实践路径。“六个精准”指的是扶贫对象精准、因村派人精准、项目审批精准、资金使用精准、措施到位精准，以及脱贫成效精准。在这“六个精准”中，最重要的是“扶贫对象精准”，即“扶持谁”的问题。为了解决“扶持谁”的问题，中国创造性地采取了建档立卡的措施，将全国的贫困人口按照所属的区域、年龄结构、致贫原因等方式进行分类归档。“五个一批”就是完成脱贫攻坚目标和遵循精准扶贫基本方略的具体实施方式，即发展生产脱贫一批，易地扶贫搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批。

此外，针对“中国的脱贫标准是什么”这一基本问题，全国各地要依此标准，精准发力补短板，打赢脱贫攻坚战。相关政策规定脱贫标准不是单一方面的，而是一个综合性指标，用老百姓的话说就是“一二三”。“一”是“一达标”，人均纯收入稳定超过当年扶贫标准；“二”是“两不愁”，不愁吃（含安全饮水）、不愁穿；“三”是“三保障”，义务教育有保障、基本医疗有保障、住房安全有保障。“一达标两不愁三保障”作为综合衡量贫困群众是否真正实现稳定脱贫的标准，在这样的标准下，近1亿贫困人口实现脱贫。

党的十八大以来，每年中央一号文件几乎都对扶贫工作进行了部署。2015年底，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》正式发布，这份文件对未来五年脱贫攻坚工作作出全面部署，并要求各级党委政府层层签订脱贫攻坚责任书，立下“军令状”。2020年，中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，把“坚决打赢脱贫攻坚战”摆在第一部分，明确了全面完成脱贫任务、巩固脱贫成果防止返贫、做好考核验收和宣传工作、保持脱贫攻坚政策总体稳定、研究接续推进减贫工作的任务和措施。整个“十三五”时期间，我国以前所未有的力度和规模推进脱贫攻坚，每年就打赢脱贫攻坚战召开重要会议，针对不同阶段面临的不同问题，部署脱贫攻坚目标任务，力度之大、规模之广、成效之显著，前所未有。

《社会治理》：您认为在扶贫政策执行过程中出现过哪些问题或困难？

章文光：思路转变是政策执行中的困难之一。思路转变包括两个方面，一是政策执行者的工作思路转变。二是贫困群众的经济思维转变。政策执行者由“大水漫灌”向“精准滴灌”思路的转变是扶贫政策执行过程中遇到的首要难题。实施精准扶贫、精准脱贫基本方略，改革以往粗放式的扶贫思路和方式，这对各地政策执行者提出了挑战。2013年中央提出“精准扶贫”的战略部署，2014年开始实施建档立卡，贫困识别、建档立卡作为精准扶贫第一粒扣子，需要下大力气扣准扣牢，才能确保贫困群众精准识别、精准退出。但是在政策开始执行阶段，个别地方还持有原来粗放式扶贫思维，简单地认为中央统筹、省负总责、市县抓落实，中央把扶贫的人财物分配到地方，地方自行统筹。事实上，贫困人口识别政策标准要求必须实事求是，国家对贫困户的界定有严格标准，比如有些地方总结的“一看房、二看粮、三看劳力强不强、四看有无读书郎、五看家禽猪牛羊”就非常接地气。

从“大水漫灌”到“精准滴灌”，这是政策的变化，要求政策执行者在思路上和执行上抓紧转变。从2015年8月到2016年6月，中央出台相关政策要求回头看，地方回头看、认真学，比照政策内容和要求，检查、纠错、调整思想认识和执行偏差，保障政策实施的精准到位。扶贫政策执行过程中遇到的另一个困难，是贫困群众的经济思维转变问题。我们在实施产业扶贫时发现，产业扶贫资金占比是最大的，但是农户种植养殖技术欠缺，市场意识淡薄，常常单靠注入资金，导入项目，让贫困户独自发展产业，存在很大困难，需要培育贫困户的市场意识、种植养殖技术和经营能力。而且，产业扶贫前期主要以投入为主，效益在短时期内还无法显现。遇到这些问题和困难，国家采取了以政府引导、带动为主的政策举措。

在创新中不断完善制度也是需要重视的问题。第一书记制度和驻村工作队，是重要的制度创新，这个制度在未来乡村振兴中还会继续保留。但是，通过实地调研我们发现，未来乡村振兴战略实施过程中还需要不断完善制度。比如第一书记，地方群众认为不一定每个村都派第一书记，一个乡镇有就可以，每个村可以有一个工作队员专门负责。驻村工作队员也需要统筹安排，中央、省、市、县通过各个途径向村派遣驻村工作队，到村里实施贫困帮扶，显得有些碎片和凌乱。乡村最需要的是教育、卫生、产业、农机等方面的专业技术人员，需要有针对性地派遣这类工作队员。第一书记和驻村工作队制度有力地促进了乡村治理，特别是对村两委工作提升有很大帮助，是实现治理有效的保障，以后还要根据乡村实际需要不断创新优化。

《社会治理》：脱贫攻坚的重大胜利，彻底改变了贫困地区的面貌，改善了生产生活条件，提高了群众生活质量。您认为贫困地区的人民群众得到的最大实惠是什么？

章文光：贫困地区人民群众得到的最根本实惠是“一达标两不愁三保障”。收入达标、不愁吃不愁穿、卫生医疗、义务教育、住房保障，这些在现实中都已经实现。云南偏远的少数民族地区，饮水问题可能比住房问题更严重，这些地区千年来靠天吃水，储备雨水饮用，缺水、卫生问题非常严峻。国家投入很多资源，包括大量的资金、技术的创新，把洁净的饮用水泵引到山上，千年来没有解决的生产生活用水问题，现在已经全部解决，群众从中得到的实惠不言而喻。

贫困地区人民群众还得到了“溢出性实惠”。从某种角度上看精准扶贫可以理解为财富的再分配，在再分配过程中会产生“溢出效应”。比如在精准扶贫过程中实现的移风易俗，人民群众就得到了很多实惠。致贫原因是多方面的，因婚、因丧也是致贫原因，在农村流传着“一个媳妇半条命”“一场丧事两头空”的说法，尤其是在民族地区，婚丧嫁娶请客吃饭连续几天，就吃空了吃穷了，还因此借外债，从而导致贫困。在精准扶贫过程中，通过组织群众喜闻乐见的宣传活动等举措，实现了移风易俗，现在因婚丧致贫的家庭已经很少。这也从一个侧面反映了贫困地区人民群众在精准扶贫政策执行过程得到了额外的、溢出性实惠。

《社会治理》：脱贫攻坚已经取得重大胜利，为了巩固这得来不易的成果，您认为还需要关注哪些问题？

章文光：一是需要进一步关注产业同质化问题。产业是最重要的，我们在调研中发现，有些地方存在有产业无产值现象，产业选择同质化问题比较普遍。同质化有其发生的根源，常常与区域的地理环境有关，产业选择同质化会出现千业一面、产业特色不明显、经济效益不高、产业不发达等问题。

二是需要进一步关注非贫困户“悬崖效应”。从第三方扶贫效果的测评指标来看，群众认可度是一个重要指标，测评对象包括非贫困户。精准扶贫政策的很多帮扶投入使得非贫困户会出现一些心理失衡问题。以易地搬迁为例，村里的贫困户搬迁到县城里了，住上了楼房，有的地区搬迁的贫困户无需付钱，有的地区只需支付少量资金，这个时候就出现了“悬崖效应”，非贫困户心理就会有落差。到扶贫后期各地出台的很多政策也开始关注“边缘户”，更多地强调政策普惠性，有些地方已经开始进行探索，比如发展产业，不是只帮助贫困户，非贫困户也可以参与，也给予资金支持，真正向共同富裕迈进。

《社会治理》：脱贫攻坚胜利以后，有些地方开始担心扶贫资金撤走后会引发返贫问题，您怎么看待这个问题？

章文光：贫困人口刚刚脱贫，还处在临界线边缘，容易再次掉入贫困陷阱，因此“脱贫摘帽”只完成了第一步，第二步则是实现稳定脱贫，即不再返贫。国家已经提出，脱贫攻坚期后会设立过渡期，至于过渡期的时间有多久，还在调研论证过程中，但是能够肯定的是，在过渡期内会继续实行“四个不摘”，即摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。脱贫攻坚之所以能取得前所未有的决定性成就，其中一个原因是我们集中了大量的资源投入到贫困地区，特别是投入了大量的资金。您所说的扶贫资金撤走后是否引发返贫问题，已经得到各地的高度关注。现实中返贫原因有两种可能性，一是支出骤增，比如突发患病，这就使一个家庭骤然需要支付大量资金；二是收入骤减，比如养殖户的牲畜遇自然灾害突然死亡，全家就会陷入无收入困境。或者支出骤增和收入骤减叠加发生，这会使得返贫的可能性更大。另外，脱贫攻坚战结束以后，还有民政部门的社保兜底，相关政策在脱贫后也会延续下去。

《社会治理》：“十四五”时期是新的历史起点，如何通过加强和创新社会治理，来进一步推动脱贫成果与乡村振兴的有效衔接？

章文光：脱贫攻坚胜利以后，主要围绕乡村振兴提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求开展工作，在每个点上应该都要与脱贫攻坚进行衔接，尤其是要及时发现脱贫攻坚中的问题和不足，在一些做得不够、做得不好的地方进行衔接，强弱项补短板，有效推动乡村振兴。

按照党的十九届五中全会的宏观部署，加强和创新社会治理的重点在基层，特别是需要加强和创新乡村社会治理。从社会治理广义概念来看，推动精准扶贫与乡村振兴有效衔接，关键还是产业和人才，实现小农户有机衔接到现代农业的目标。关于产业的问题，现在讨论很多，主要是从产业融合的角度、产业升级的角度、产业组织的角度、产业支撑的角度这些方面为乡村振兴做铺垫和准备。

关于人才。未来乡村振兴面临的一个障碍是空心化问题，随着农村青壮年外出打工越来越多，乡村人才空心化的问题很突出。乡村振兴最终目的是农业、农村和农民的现代化，需要农民自身的参与。为了能够留住人、吸引人回流乡村，很多地方做了有益的探索。比如湖北省咸宁市有一所职业技术学院，这所职校联合了一些地方职业技术学院共同开展农民职业技能培训，农民在农闲的时候进行技能学习、农忙的时候回田地工作，通过再教育的形式留住了人，提升了农民素养，帮助农民增收。在留住人的同时，还要积极探索吸引人才回流的方法。农村是熟人社会，外来陌生人融入难度大。本村出去打工的村民或者在城市发展不错的村民，我们称之为致富能人、创业能人、乡贤达人，能够吸引这些人才回流，充分发挥他们的能动性来发展产业、治理乡村，可以有效推动乡村建设和发展。

原文摘自《社会治理》2021年第1期《中国脱贫攻坚的伟大成就和未来展望——访北京师范大学政府管理学院院长章文光教授》一文。被访者章文光，系国务院扶贫办公室建档立卡专项评估检查项目负责人，北京师范大学政府管理学院院长、博士生导师，北京师范大学农村治理研究中心主任、教授。

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