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胡必亮:加强和完善全球治理体系

2017-10-16
       ■新理念 新思想 新战略——全球治理之中国方案
  目前,全球性问题不少,有些还相当严重,比如有些地区战事频发,贸易保护主义抬头,贫困问题没有得到根本解决等等,而形成这些全球化问题的原因和机制是不一样的,因此解决问题的办法也不一样,这就要加强全球治理,就要对全球性问题进行规制管理,包括对相关制度与规则的制定与执行、实施。全球治理工作不是一次性就可以完成的工作,是一个不断改进的过程,需要不断地加强和完善。
 
  全球治理最终目的:提高世界人民福祉
  习近平总书记于去年9月初二十国集团领导人杭州峰会期间在中美气候变化《巴黎协定》批准文书交存仪式上就有效应对气候变化挑战提出了三条应对策略:一是要不断加强和完善全球治理体系;二是要创新应对气候变化路径;三是要推动《巴黎协定》早日生效和全面落实。现在看来,这些话是具有很强的提醒作用的,提醒各国要认真对待这一事关全球治理的一个非常重要的方面,要认真研究应对路径,切实加快落实。气候变化属于典型的全球性问题,直接关乎世界上所有人的利益和人类未来发展前景,世界各国及其人民都应该采取积极的一致行动,任何国家都不应有任何理由在这样一个极其重要的问题上持消极态度,采取消极做法。
 
  实际上,除了气候变化外,全球性的问题还很多,而且目前的问题都很严重。比如说,世界上还有一些地区战事频发,冲突不断;因此也就出现了许多战争难民,他们颠沛流离,流落他乡,有些甚至在逃难路上失去了生命;近年来的恐怖袭击事件也是频繁发生;全球化进程遇到了比较大的回流冲击,有些国家甚至出现了一定程度上的逆流;民族主义、贸易保护主义等势力抬头;贫困问题也没有得到根本性解决,世界上大约还有15%的人生活在绝对贫困状况,基本需求得不到满足;重大传染性疾病跨境传播的情况时有发生,全球公共卫生面临严峻挑战;不少国家债务情况持续恶化,金融市场很不稳定,全球性金融危机产生的制度性、机制性根源依然存在;不少国家失业率持续上升,就业面临巨大压力;数字鸿沟、贫富差距在有些国家也还在持续扩大……
 
  总之,目前的全球性问题不少,而且严重程度不轻。那么,我们应该怎么办呢?很显然,形成不同的全球化问题的原因和机制是不一样的,因此解决问题的办法也不一样,但有一点却是基本的,也是十分重要的,那就是习近平总书记所提出的基本思路,要通过不断地加强和完善全球治理体系来逐步解决这些问题。
 
  所谓全球治理,简言之,就是指对全球性问题的规制管理,包括对相关制度与规则的制定与执行、实施。当然,制定出好的制度与规则以及实施好所制定的制度与规则的最终目的,都是为了促进维护世界和平稳定,促进全球更好发展,提高世界人民福祉。制定和实施全球性制度与规则是一个过程,在这个过程中,各种形式和力量都会以一定的方式参与其中,其中最有影响力的力量主要来自三个方面:市场、政府和社会。大家对于社会和市场的力量都很了解,而社会的力量通常是通过一定的社会网络形式参与其中并形成影响力的。要制定和实施好全球性制度与规则,最关键的工作就是要协调好这些力量发挥作用的方向、力度、方式及其影响。由于这些力量源于全世界各个地方、不同层级等,协调起来往往十分困难。因此全球治理工作不是一次性就可以完成的工作,是一个不断改进的过程,需要不断地加强和完善。
 
  全球治理核心是共同治理 促进世界和平与发展
  近年来,习近平总书记就全球治理及其加强与完善问题,提出了许多重要思想。认真学习领会这些重要思想并从实际出发积极努力地做好相关工作,对于改善目前的全球治理必将起到十分重要的作用,不仅对促进我国的进一步可持续发展有利,也直接有利于促进世界和平与发展,使世界各国、各地区及其人民从中受益。最近通过认真学习习近平总书记近几年来的重要讲话,我发现他关于全球治理的内容十分丰富。经过归纳和总结,我概括出了以下十个方面的主要思想。
 
  1、全球治理问题十分重要,加强和完善全球治理体系任务紧迫。习近平总书记十分重视全球治理以及全球治理体系的完善问题,为什么呢?第一个原因,因为我们目前处于全球化时代,各国发展变化都很快,而且表现出十分显著的你中有我、我中有你,一损俱损、一荣俱荣的特征,因此最好的办法就是共同构建良好的全球制度与规则,促进联动发展,最终使世界上所有的国家和所有的人民都得到好处;第二个原因,因为全球治理的问题,是属于治制的范畴,因此是需要大智的,也就是人民通常所说的“大智治制”的问题,是天下的大事,是天大的事;第三个原因,全球治理目前的问题已经很严重了,处于“治理困境、治理赤字”的状况,如果我们不尽快想办法加强和完善全球治理体系,后果将会十分严重,因此此事不仅十分重要,而且十分紧迫,刻不容缓;第四个原因,通过完善全球治理体系,有助于推动全球化尤其是经济全球化得以更好发展,逐步构建起一个开放、包容、普惠、平衡、共赢的新的全球化;第五个原因,构建合理的全球治理体系是维持世界经济尽快走出低谷并保持其可持续增长的重要制度保障。
 
  2、全球治理体系是一个综合性的概念,包括了十分丰富的内容。全球治理包括了许多方面的内容,是一个系统的体系。它既包括了大家所熟知的全球经济治理、全球金融治理、全球贸易治理、全球能源治理、全球基础设施治理等与经济发展密切相关的内容,也包括了全球社会治理、全球气候治理、全球发展治理等方面的内容。应该说,全球所有的事情,都有一个如何实现有效治理的问题,因此全球治理体系就是一个包含了与世界和平、发展相关的各方面的治理内容的系统。研究和构建全球治理体系,自然就是一项巨大的系统工程。
 
  3、在综合性的全球治理体系中,全球经济治理具有特殊重要性,尤其需要我们予以特别重视。这一方面是因为经济发展是维护世界和平与促进世界发展的基础,另一方面是因为目前世界经济发展出现了许多问题。从经济治理来看,也包括了方方面面,其内容也是十分丰富的。为此,习近平总书记特别提示我们,在目前完善和加强全球经济治理时,要重点抓好这样五个方面的建设:一是要努力构建公正高效的全球金融治理格局,保持经济金融稳定;二是要构建开放透明的全球贸易治理格局,促进全球贸易持续增长;三是要构建开放透明的全球投资治理格局,以更好地释放全球投资潜力;四是要构建绿色低碳的全球能源治理格局,推动全球绿色发展;五是要构建包容联动的全球发展治理格局,以更好地落实联合国2030年可持续发展议程,等等。
 
  4、构建新的全球治理的基本目标与方向在于构建更加均衡普惠的全球治理模式,为全球可持续经济增长提供制度与规制保障。这一思想是与以上强调全球经济治理的特殊重要性紧密联系的,是从另一个角度提出了如何保证合理的全球经济治理体系得以构建以及经济增长得以可持续保持的问题,那就是要构建一种好的全球治理模式,而不是不好的全球治理模式,更不能是坏的全球治理模式。当然,其最终目标还是为了实现世界各国的共同繁荣,维护世界和平稳定,促进世界共同发展。
 
  5、全球治理的核心是共同治理,基础在于确保各国权利平等、机会平等、规则平等。平等参与全球治理,需要保证参与方具有广泛的代表性和发言权。这是习近平总书记最关心的一点,也是在他的讲话中被经常提到的一点。显然,这是具有很强针对性的,因为目前在这方面存在比较严重的问题,那就是目前的全球治理规则与制度,基本上都是由极少数国家主导制定的,甚至在不少领域,基本上也就是1-2个国家说了算,严重地缺乏代表性,新兴市场经济国家和发展中国家严重地参与不足。
 
  但现实的情况是,自上世纪中期大批发展中国家群体获得独立以后,到本世纪初期,一批新兴市场经济国家开始崛起,尤其是其经济快速增长,成为推动世界经济持续增长的一股新生力量,尤其是从经济增量来看,情况更是如此:目前世界经济增量部分的80%来自新兴市场经济国家和发展中国家的贡献,也就是说增量部分只有20%的贡献来自发达经济体;仅金砖五国,近年来就贡献了世界经济增长的50%以上。同时,新兴市场经济国家和发展中国家也在气候变化、维和、反恐、消减贫困等方面成为世界舞台上十分重要的力量。但是,目前的全球治理体系并没有反映出这些十分重要的变化趋势,新兴市场经济国家和发展中国家在全球治理中的地位的实际改善并不大,提升并不高,在全球治理中仍然少有发言权。这就清楚地说明当前全球治理体系的代表性和包容性是很不够的,需要随着时间和具体情况的变化,及时调整新兴市场经济国家和发展中国家以及各国在全球治理体系中的参与度、发言权,要与时俱进、因时而变,不能一成不变。
 
  因此,我们必须对不合理的治理结构进行改革,譬如说,要在国际货币基金组织2010年改革方案的基础上,继续推进国际金融机构份额和投票权改革,继续增加新兴市场经济国家的代表性和发言权。目前金砖国家,也就是中国、印度、俄罗斯、巴西和南非五国在国际货币基金组织中的投票权合计为14.18%(具体分别为6.09%、2.64%、2.59%、2.22%、0.64%),而美国一个国家的投票权目前仍然高达16.52%,比金砖五国合计数还要高出2.34个百分点;世界银行的投票权情况也大致如此,金砖五国合计为12.98%,美国一个国家的投票权占16.3%,比金砖五国合计数更是高出3.32个百分点。此外,要充分发挥IMF特别提款权的作用,同时要加强全球金融监管,防止金融危机发生,保证国际金融框架的稳定性和韧性。
 
  6、仅仅改革存量仍然是不够的,还需要做大增量。也就是说,还要增加新的全球治理供给,包括增加新的全球治理组织、机构、平台等。譬如说,G20就是为了共同应对全球金融危机而构建的新的全球治理平台;金砖国家(BRICS)就是为了促进新兴市场经济国家之间的深入合作与共同发展所构建的全球治理新平台;金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行都是为了更好地满足新兴市场经济国家和发展中国家对于基础设施建设资金需求所构建的全球金融治理新组织、新机构。毫无疑问,为了更好地解决我们在文章开始提到的许多全球性的新问题,更多的全球治理新组织、新机构、新平台将因时因势地出现并得到发展。
 
  7、中国应更加积极地参与全球治理,尤其是全球经济治理、全球气候治理。经过近40年的改革开放,中国在世界上的经济实力和政治影响力大幅提升,已经成为促进世界和平与发展的一个十分重要的国家,因此中国更多更深地参与全球治理尤其是经济治理,已是客观必然,大势所趋。当然,参与全球治理的方式是多种多样的,其中一种建设性的参与方式,就是为全球提供更多更好的公共产品。比如说,中国倡导并积极推进的“一带一路”建设,就是目前阶段中国为全球提供的十分重要的公共产品;此外,由中国创建的丝路基金对于实施和加快“一带一路”建设项目具有直接的促进作用,也是一项重要的全球性公共产品。与金融方面的情况类似,中国在气候变化方面所提出的方案特别是中国已经实施的具体措施,对于改善全球气候变化治理也同样具有关键性作用。
 
  8、致力于巩固二十国集团、金砖国家作为全球经济治理重要平台的地位。正是由于目前的全球治理体系与格局存在许多问题,而改进这些问题又需要时间,因此新兴市场经济国家和发展中国家目前应该积极主动地增加或参与增加新的全球治理供给的各种努力,并对新的全球治理平台、机构充分地加以利用,尽可能为促进其发展起到积极支撑作用。目前要积极推进巩固二十国集团、金砖国家等新的全球治理平台的深度建设与完善工作,充分利用这两个新平台,一方面促进全球治理结构的改进与完善,另一方面,利用这两个新平台紧密各相关国家之间的合作,促进各相关国家自身的更好更快发展。
 
  9、重视和积极做好新疆域治理工作。根据时代发展的新需要,我们要十分重视并积极做好与深海、极地、外空、互联网等新疆域相关的各项治理工作。首先是要提出我们关于新疆域治理的基本原则,那就是和平、主权、普惠、共治的原则。在这一原则下,各国以平等身份参与到新疆域治理中来,实现共同有效开发。由于这些领域都是比较新的领域,我们要加强研究工作,积极参考其他国家的相关经验教训,形成不仅对我国有利而且对世界也有利的开发方案。在实施开发过程中,我们要加强与其他国家的紧密合作,共同开发,互利共赢。
 
  10、展望未来全球治理体系建设,应坚持共商共建共享、合作共赢的基本理念,以合作为动力,以开放为导向,促进全球化发展。基于中国近四十年来的改革开放发展经验,习近平总书记为未来构建新的更好的一套全球治理体系从几个重要方面提出了自己的看法,包括基本理念、主要动力、基本导向等,为世界各国共同推进新的全球治理体系构建贡献了中国智慧。同时,习近平总书记还将新的全球治理体系构建与促进全球化发展联系起来,同时也更好地促进更好的全球化发展。
 
  中国积极参与全球治理的过程已经开始
  由此可见,习近平总书记关于加强与完善全球治理体系的思想具有四个很鲜明的特征:一是系统性特征,这既表现在所涉及内容的综合性和全面性方面;也表现在其分析问题的基本思路上,从谈这个问题的意义和重要性开始,接着就谈这个问题所涉及的内容,然后到重点,以及如何做,对未来的展望等,体现出很强的系统性。
 
  二是针对性特征,不论是论述全球气候变化治理,还是突出全球经济治理,以及谈全球治理过程中代表性和发言权问题和对当前全球治理规制的改革与增强问题等,都是针对目前的现实而谈的,具有很强的针对性,因此也就对当前的相关工作具有很好的指导性。
 
  三是务实性特征,谈现状和问题的目的是为了解决问题,因此在讲清问题的基础上,习近平总书记提出了许多有利于加强和完善全球治理的具体倡议和方案,譬如说全球共建“一带一路”的倡议、共同创建亚投行等新的全球治理机构的倡议等,并且将倡议逐步地加以实施,逐步地变成现实。
 
  四是创新性特征,这在思想和行动方面都表现突出,包括提出了关于通过加强和完善全球治理而推进新的全球化发展和为世界经济增长走出低谷提供制度保障的思想、关于构建更加均衡普惠的全球治理模式的思想、关于共同治理的思想、关于全球治理要重视做增量的思想、关于中国应该积极参与全球治理的思想等;从行动方面来看,不仅提出了共建“一带一路”的倡议,而且采取了一系列具体的政策措施积极推进“一带一路”建设落到实处,包括积极倡导成立了金砖国家新开发银行、亚洲基础设施建设银行等新的全球治理机构,并且都已开始成功运营等。
 
  习近平总书记代表中国已经提出了一套完整的关于加强和完善全球治理体系的系统思想与方案,而且许多思想和方案已经开始落实和实施,这表明中国积极参与全球治理的过程已经开始。我们坚信,作为一个负责任的大国,中国积极参与全球治理尤其是积极参与全球经济治理和全球气候治理,不仅对促进中国自身发展有利,也将为维护世界和平稳定和促进世界更好发展做出积极贡献。
  (作者系北京师范大学新兴市场研究院院长)

来源:《经济参考报》2017年10月12日
责编:苏琳