树牢底线思维、极限思维，不断提升大灾巨灾应对处置能力，是习近平总书记在二十届中央政治局第二十五次集体学习时提出的重要要求。本文从思想溯源、现实紧迫性、实践路径三个维度，系统阐释“树牢底线思维、极限思维”的理论内涵与“大灾巨灾应对处置能力”的实践指向。底线思维着眼于守牢不可逾越的防线，重在确定性防控；极限思维着眼于应对极端情景风险，重在不确定性驾驭。二者互为补充、辩证统一，共同构成防范化解重大风险的完整思维框架。本文进而提出守“底”能力与应“极”能力协同提升的实践路径，并明确将“树牢底线思维、极限思维，不断提升大灾巨灾应对处置能力”转化为党政干部为政实绩的工作要求。

习近平总书记高度重视防灾减灾救灾工作，多次作出重要论述和重要指示批示，为进一步筑牢安全底线、切实维护人民群众生命财产安全指明了方向、提供了行动指南。当前，我国正处于“十五五”规划开局起步的关键时期，极端天气事件频发、复合型灾害增多、工程设防标准面临气候变化因素挑战，大灾巨灾已从“小概率事件”转变为必须直面的“确定性危机”。在此背景下，如何从中华优秀传统文化中汲取智慧，深刻领会、全面落实习近平总书记提出的“要树牢底线思维、极限思维，不断提升大灾巨灾应对处置能力”重要部署，准确把握这一要求的理论内涵与实践路径，并将其转化为各级领导干部的思想自觉和行动自觉，已成为一项重大而紧迫的课题。本文从思想溯源、现实紧迫性、实践路径三个维度，对此进行系统阐述。

一、从“备豫不虞”到“底线思维、极限思维”并重的思想溯源

“同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题。”2016年7月，习近平总书记在河北省唐山市考察时作出的这一重要论断，把防灾减灾救灾工作提到了关系“人类生存发展”的哲学高度；同期提出的“两个坚持、三个转变”则奠定了新时代防灾减灾救灾工作的总基调。此后，防灾减灾救灾工作的理念不断深化：2019年11月，习近平总书记主持十九届中央政治局第十九次集体学习，强调“要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前”；2020年8月，习近平总书记在安徽考察时提出，“全面建设社会主义现代化国家，我们要提高抗御灾害能力，在抗御自然灾害方面要达到现代化水平”；2025年2月，习近平总书记在主持二十届中央政治局第十九次集体学习时进一步明确，“推动公共安全治理模式向事前预防转型”；2026年4月，习近平总书记主持二十届中央政治局第二十五次集体学习，强调“树牢底线思维、极限思维，不断提升大灾巨灾应对处置能力”，这一表述与此前“预防为主”的理念一脉相承，又在方法论上实现了新的拓展；2026年6月30日，中央政治局召开会议研究部署防汛抗旱工作，指出“树牢底线思维、极限思维，立足防大汛、抗大旱、防强台风，采取有力措施做好防汛抗旱、抢险救灾各项工作”。从“预防为主”到“事前预防”的转型，再到“树牢底线思维、极限思维”，防灾减灾救灾工作的理念与方法不断深化拓展，“底线思维、极限思维”并重已从中央要求转化为普遍共识和行动自觉。

这条当代话语链的根，深植于中华民族数千年文明赓续中积淀而成的深厚忧患文化。《周易·系辞下》“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”、《周易·既济》“君子以思患而豫防之”、《左传》“居安思危”、《孟子》“生于忧患，死于安乐”，皆可追溯至同一思想根脉。唐代魏徵以“备豫不虞，为国常道”谏唐太宗，道出治国理政的一条根本经验。习近平总书记站在新时代的高度，继承中华优秀传统文化中的安全思想，创造性提出“底线思维”与“极限思维”并重的科学方法论，为应对大灾巨灾提供了根本遵循。

底线思维在习近平总书记治国理政思想中有着清晰的脉络。习近平总书记多次强调，“要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患，遇事不慌、牢牢把握主动权”。这一底线思维的方法论在治国理政实践中不断丰富发展，逐步具象为各领域可操作、可衡量的底线要求：政治方面强调“四个不动摇”，金融领域提出“坚决守住不发生系统性金融风险的底线”，生态环境保护设定三条红线即“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”，防灾减灾救灾方面则是坚守“人民生命安全底线”。划底线从来不是束手束脚，归根到底是为了“牢牢把握主动权”。

在2023年5月二十届中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记将底线思维与极限思维并列提出：“要坚持底线思维和极限思维，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”此后，二十届深改委二次会议、中央政治局会议连续重申这一要求，“底线思维、极限思维”成为应对世界之变、时代之变、历史之变的思维利器。二者的差异在于，底线思维着眼于守牢不可逾越的防线，重在确定性的防控；极限思维则着眼于应对极端情景风险，重在对不确定性的驾驭。二者互为补充、辩证统一，共同构成防范化解重大风险的完整思维框架。

为何在大灾巨灾场景上特别强调“底线思维、极限思维”？根本原因在于灾害形态发生了深刻变化。近年来，极端天气事件频发，历史极值不断被刷新，复合型灾害日益增多，已非单一底线思维所能应对。只讲底线，容易忽视突破设防的极端情形，陷入“守得住常态、扛不住非常态”的被动局面；只讲极限，则可能脱离实际、缺乏重点。唯有将二者辩证统一起来，才能在守牢底线的基础上从容应对极限挑战，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。这正是“备豫不虞”古训在新时代的实践逻辑：底线思维确保常态可控，极限思维确保极端可应。从这个意义上说，“树牢底线思维、极限思维”是一套从中华忧患文化传统中走来、在新时代治国理政实践中淬炼、最终落地于防灾减灾救灾一线的科学方法体系。

二、应对大灾巨灾的现实紧迫性

“十五五”规划纲要将“自然灾害防御水平显著提升”列入未来五年经济社会发展主要目标，明确提出“一体提升减灾预防、抗灾设防、救灾保障能力，有效降低各类灾害事故损失”。2026年6月国务院发布的《现代化应急体系建设“十五五”规划》进一步将“推动治理模式向事前预防转型”列为主线任务。“十五五”开局之年，在主持二十届中央政治局第二十五次集体学习时，习近平总书记将树牢底线思维、极限思维与提升大灾巨灾应对处置能力一体部署，其深意正在于，灾害形态的深刻变化已使大灾巨灾从“小概率事件”转变为必须直面的“确定性危机”。

第一层紧迫性来自极端天气频发已成常态，且正与基础设施老化形成双重叠加。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，这一基本国情没有改变，改变的是灾害的“非平稳性”日益凸显。近年来，“百年一遇”“超历史极值”的极端事件接连出现，历史极值被不断突破。同时，更深层的问题在于，现行设防标准多基于历史降雨频率推算，而在气候变化背景下，原有意义上的“五十年一遇”可能已滑向“十年一遇”。设防标准被动降级与设施老化同步发生、叠加放大，使得实际面临的风险远超原设计预期。这意味着，仅凭既有设防标准已难以有效抵御当前及未来的灾害冲击。

第二层紧迫性在于巨灾的复合性已突破传统设防逻辑的覆盖边界。单灾种尚可防控，但“断网+断电+断路+断供”的链式反应、城市排水与流域行洪的功能冲突、蓄滞洪区启用与产业布局的矛盾、高寒高海拔与震后叠加等复合型风险，已远超传统应对逻辑所能覆盖的范围。河南郑州“7·20”特大暴雨灾害中，“城区24小时面平均雨量是排涝分区规划设防标准的1.6倍至2.5倍”，灾害本身突破了工程设防的“底”，此时若只有底线思维而没有极限思维，必然会陷入被动。研究表明，全球平均气温每升高1摄氏度，极端降水强度约增加7%，高海拔地区增幅可达15%；我国特大城市极端高温、极端降水的增幅比全国城市平均值高出10%~40%。底线在被突破的同时，极限被推得更高，这正是“不断提升大灾巨灾应对处置能力”的现实注脚。

第三层紧迫性在于干部思想认识与基层应急能力两端的错配尚未根本扭转。当前，灾害形态已然改变，但“人”和“组织”的应变尚未完全跟上。在干部层面，四种偏差仍较突出：重救灾轻预防，风险隐患“入库休眠”；重发展轻安全，防灾“潜绩”能省则省；心存侥幸，以“历史未遇”推断“大灾巨灾不会发生”；预案编制套路化，将大灾巨灾预案视为一般灾害预案的简单放大。在基层层面，问题更为深层：常规灾害下，基层主要承担“信息上报、初步处置”的角色，但在大灾巨灾中，基层往往数小时内便陷入“四断”困境。同时，其人员编制、物资装备、通信保障、临机权限大多按常规灾害配置，乡镇“三防”专职人员普遍仅有一至二人且多为兼任，卫星电话“重配备、轻维护、缺训练”的现象较为普遍。灾害形势早已改变，而基层思维、能力、组织形态尚未完全跟进。

由此可见，“底线思维、极限思维”“大灾巨灾应对处置能力”不仅是概念更新，也是“十五五”规划落地的必然要求，更是统筹高质量发展和高水平安全的方法论入口。

三、守“底”能力与应“极”能力协同提升的实践路径

“大灾”与“巨灾”并非同一概念，而是两类不同的应急对象。大灾通常指接近或达到设防标准、靠常态应急体系基本能兜住的情形，考验的是“底线守不守得住”；巨灾则指超历史极值、突破正常认知框架、挑战常态应急体系的事件，考验的是“极限情境下能否有效应对、极值冲击下能否保持功能”。两档之间并非简单的量级差异，而是应对逻辑的根本切换：大灾应对依靠“常态扩容”，巨灾应对则需要“范式转换”。由此，树牢“底线思维、极限思维”必须落到提升“大灾巨灾应对处置能力”，即守“底”能力与应“极”能力协同提升。

（一）守“底”能力：把大灾拦在底线之内

守“底”对应大灾场景，重在确定性防控。习近平总书记指出，底线思维就是“凡事从坏处准备，努力争取最好的结果”，落到防灾减灾救灾工作中，就是要将“坏处”挡在设防标准这条线以下。

第一道关是源头管控。国土空间规划中的灾害风险区划、蓄滞洪区刚性管控等，本质上都是为了守住“人不往险处聚、城不往险处摊”这条底线。若高风险区域不新批建设用地、地下空间不布局密集商业，即便大灾来临，损失也不至于演变为灾难性后果。

第二道关是工程设防提标。“十五五”规划纲要提出“一体提升减灾预防、抗灾设防、救灾保障能力”，防洪标准提升、抗震设防烈度动态复核、城市“里子工程”补短板，都是守“底”的基本盘。更紧迫的是，设防标准不能只盯着历史数据。研究表明，全球升温2.0℃的情景下，97.6%的地级市50年一遇强降雨将缩短至30年以内，当前“20年一遇”的设防可能在气候变动中悄然“降级”。工程提标必须把气候变化因素纳入设计依据，不能用旧尺子量新风险。

第三道关是隐患排查常态化。隐患排查不是运动式的“大检查”，而是“风险一张图、隐患台账、闭环销号”的制度化运行。当前一些地方“隐患库”汛期开启、汛后关闭，来年再重新启用，恰恰是“重救灾轻预防”的典型表现。提升守“底”能力首先要解决“隐患库休眠”问题。

第四道关是基层底座。社区“第一响应人”、网格化预警、避灾安置点“平急两用”，这些都是守住大灾的基层防线。预报预警发到县乡不算到底，发到户、叫应到人才是真正到达“最后一公里”。尤其要关注山区“老幼病残”群体，建立“叫醒叫应”机制，确保预警信息不仅发得出，更要收得到、看得懂、用得上。这才是守“底”能力“最后一米”的真正落地。

（二）应“极”能力：把巨灾推到极限仍能扛住

应“极”应对巨灾场景，重在对不确定性的驾驭，目标是在守牢底线的前提下，即使遭遇超设防的极端冲击，仍能保持有效应对、维持基本功能、有序恢复运转。极限思维的方法论是从最坏结局倒推当前准备，要求应急体系不能停留于常态框架的简单扩容，而必须针对极端情境进行系统性重构。

一是极限情景推演先行。先把“超设防、复合链发、四断、冬夜、高寒”等极端组合想透。研判不能只针对“单灾种历史极值”，更要针对“多灾种复合极值”，这是应“极”能力的起点。城市在极端降雨下面临的远不只是积水，而是“断网、断电、断路、断供”的链式反应、城市排水与流域行洪的功能冲突、蓄滞洪区启用与产业布局的矛盾，这些复合情景必须在事前推演到位。

二是指挥切换机制顺畅。习近平总书记强调“健全大安全大应急框架下应急指挥机制”，这里的关键在于机制“切换”。常态指挥靠属地、条线运行，一旦巨灾来临，须迅速切换至“国家综合性消防救援队伍、解放军武警、专业救援力量、社会应急力量”统分结合、协同作战的模式。应“极”能力的提升，关键在于这一切换机制的高效运转，具体包括跨区域力量调度的预案衔接、信息共享的实时通道、前后方指挥的权责划分等关键环节。

三是极端条件下救援能力过硬。空天地一体化通信保底、重型装备预置、无人机投送、夜间严寒高原特殊场景救援等，均是极端情境下的关键支撑能力。当前这类能力区域分布尚不均衡，亟须科学配置，例如，华北平原的重型排涝与高原高寒的破拆搜救，储备逻辑各不相同，难以采用统一的配置方案。

四是恢复重建讲“韧性”而非“复原”。恢复重建不能简单恢复原样，要统筹生态修复、功能恢复、防灾能力提升。巨灾过后，底线要重新划定、设防要重新校核，不能“原样恢复、原样再灾”，把受灾地区按原貌重建等于用旧体系应对新风险，下一次极端事件来临时，历史还会重演。

五是科技、法治、基层三支撑托底。卫星遥感、人工智能短临预警、数字孪生流域等新技术，让“极限情景”可感可知；《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规，让“极限处置”有规可依；基层“最后一公里”不掉链子，让“极限行动”可落地。三者缺一不可，共同构成应“极”能力的底层支撑。

（三）把提升“大灾巨灾应对处置能力”落到为政实绩上

守“底”与应“极”的能力体系建立之后，关键在于谁来执行、用什么机制保障、以什么样的政绩观来驱动。这就要回到“人”这个根本变量上。

一是政绩观问题。习近平总书记强调，“宁可十防九空，不可万一失防”。但在年度考核、项目排序等实操环节，防洪排涝这类“潜绩”往往让位于经济增长这类“显绩”。防灾工作的特殊性在于，防住了无声无息，失防了尽人皆知。然而，“潜绩”的政治分量恰恰藏在那些无人看见的成功预防里。发展是显绩，安全是更重要的显绩。

二是统筹问题。“统筹高质量发展和高水平安全”是树牢“底线思维、极限思维”的方法论归属。现实中，一些干部将两者对立起来，或以安全为由迟滞发展，或以发展为名透支安全。安全是发展的前提，发展是安全的保障。没有工程设防提标，安全底座撑不住产业密度；没有产业税基，整治资金也无从保障。“双思维”的深层要义正在于此：把安全和发展统在一起通盘考量，不让任何一头成为另一头的短板。

三是责任制问题。行政首长负责制、防汛包保等制度体系虽然已较为严密，但“上热中温下冷”的老问题仍未根治。责任制要解决的核心问题不是“有没有”，而是“汛前谁排查、汛中谁盯防、汛后谁复盘”是否真正落实到人。特别是市县级承上启下这一环叫应到人，尤其是“老幼病残”群体的“叫醒叫应”，责任链最后一环正是系于县乡干部。“守土有责、守土负责、守土尽责”是提升大灾巨灾应对能力的组织保障。

四是本领问题。“坚持以防为主、防抗救相结合”“坚持常态减灾和非常态救灾相统一”等要求，最终都指向干部的专业素养。不懂气象、不懂地质、不懂工程设防，提升大灾巨灾应对能力便难以落地。底线划在何处、极限推到何境，均需有据可依，这是对能力的具体要求。“七下八上”关键期前的桌面推演、极限情景演练，应成为各级党政干部的必修课和硬任务，不能年年照本宣科、流于形式。推演中暴露的卫星电话调度不畅、前后方联络断点等问题，恰恰是能力提升的突破口。敢于揭短方能真整改，真整改才能有能力的真提升。

守“底”是日常功课，应“极”是极限大考；守“底”靠制度常态运行，应“极”靠非常态准备。二者并非替代关系，而是“平时”与“战时”的有序衔接。从“同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题”，到“树牢底线思维、极限思维，不断提升大灾巨灾应对处置能力”，思想一脉相承，实践同题共答，答卷人始终是各级党政干部。写好统筹发展和安全这篇大文章，靠的是汛期每一夜的值守、隐患每一处的销号、预案每一版的推演、工程每一米的提标。“备豫不虞”四字，写在纸上千年，落在地上才是今日之功。

原文刊发于《中国党政干部论坛》2026年8月6日。作者汪明，系北京师范大学党委常委、副校长。

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